“十四五”時期(2021—2025 年)是中國（guó）全麵開啟社會主義現代化（huà）國家新征程的第一個五年（nián），也是全麵推（tuī）進交通強國建設的（de）第一個五年。根據國家統計局的數據顯示，2019 年（nián）中國城鎮化率突（tū）破60%，城市（shì）已（yǐ）成為人口及社（shè）會（huì）經濟活動的主要承載區域。未來五年為支（zhī）撐城（chéng）市健康發展，構建更加（jiā）完善城市交通係統的重要性（xìng）不言而喻。城市交通隨著上（shàng）一階段城鎮化進程的快（kuài）速推進同步經曆了快速發展（zhǎn）期，基礎設施規模及（jí）其所承載的交通量迅速擴大，交通係統在創造巨大規模效益的同時，也麵臨邊界效益遞減的困境。與（yǔ）此（cǐ）同（tóng）時，當前城市交通發（fā）展的外部環境正在（zài）發生深刻變化，一方麵中國已轉向高質量發展階段，隨著城鎮化進程增速放（fàng）緩、人口（kǒu）老齡化（huà）程度加深，交通領域需要逐（zhú）漸轉變過度追（zhuī）求速（sù）度規模的發展方式，更加注重發展質量和效益；另一方麵，中美戰略博弈、新冠肺炎疫情等為經（jīng）濟增長（zhǎng）、公（gōng）共安全等帶來（lái）的不確定因素增加，城市（shì）交通應在保持發展戰略定（dìng）力的（de）同（tóng）時尋（xún）求提升係統（tǒng）韌性和綜合效益的有效途徑，以提高城（chéng）市交通應對複雜環境變（biàn）化的能力（lì）。
1.1 資源環境約束不可（kě）逆轉
早（zǎo）在2017 年習近平總書記（jì）考察北京城市規劃建設時，即提（tí）出“要以資（zī）源環境承載力為硬約束，確定人口總量上限，劃定生態紅線和（hé）城市開發邊界（jiè）”。目前資（zī）源環境承載（zǎi）能力評價已成為（wéi）編製國土空（kōng）間規劃的基礎條件。城市（shì）交通係統（tǒng）的開放性決定（dìng）了其（qí）與外界環境之間時刻進行著物質、能量與（yǔ）信息交換，長期以（yǐ）來城市（shì）交通發展過度依賴土地資源、水資源、化石燃料等資源要素輸入以抵禦係（xì）統熵增，同時向外界係統輸出廢物、噪聲等汙染物，移動源汙染已成為大中城市空氣汙染的重要來源，從而加劇大氣環境係統熵增。對城市交（jiāo）通係統而言，其輸入及輸出均對（duì）資源環境係統帶來巨大且不可逆的損耗，在資源（yuán）環境承載（zǎi）能力有限的前提下（xià），當前的發展模式不可持（chí）續。
此外，城市交通各子係（xì）統間的協同程（chéng）度不足引（yǐn）發交通係統（tǒng）“內卷”現象，子係統間各自為政、互相搶（qiǎng）占資源，一定程度上加（jiā）劇了對（duì）資源環境的損（sǔn）耗。例（lì）如，城市對（duì）外公路、鐵路通道單獨規劃建設，缺乏統籌，導致土地資源浪費和對城市空間的無序切割；小汽車迅速（sù）進（jìn）入家庭，適宜步行和非機動車的短距離出行中小汽車比例過（guò）高，出現非理性過度使用問題，加劇道路交通擁堵和汙染排放；共享單車（chē）興起之（zhī）初因企業惡（è）性競爭導致車輛無序投放，搶占道（dào）路和軌道交通站點周（zhōu）邊用地資源，影響正常道路（lù）通（tōng）行秩序，等等。
1.2 城市發展空（kōng）間尺度（dù）擴大
2019 出台的《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》(發改（gǎi）規劃〔2019〕328 號)指出“城市（shì）群是新型城鎮（zhèn）化主（zhǔ）體（tǐ）形態，都市圈（quān）是城市群內部以超大特（tè）大城市或輻射帶動功能強（qiáng）的大城市為中心、以1 小（xiǎo）時通勤圈為基（jī）本範圍的城（chéng）鎮化空間（jiān）形態”，城市（shì）群和都市圈將是下一階段新型城鎮化（huà）發展戰略的主要載體，也是城市交通（tōng）發展在（zài）空間維度麵臨的最（zuì）大變數。中國主要大城市平均通勤空間半（bàn）徑集中在20~40 km，通勤活動空間與城市集中建設區、行政邊界之間存在差異，城市交通（tōng）服務範圍已突（tū）破行政（zhèng）邊（biān）界（jiè）限製向（xiàng）更大範圍延（yán）伸，原有圍繞城市集中（zhōng）建設區或行政邊界構建（jiàn）的交通網絡（luò）難以（yǐ）滿足（zú）更大空間尺度下的交通需求，城市空間尺度（dù）隨社會經濟活動和（hé）土地（dì）開發（fā）不斷拉大的同時，支撐城市空間拓展的骨幹交通係統在短時（shí）期內必然麵臨空前巨大的建設壓力，甚至需要從無到有進行建設(例如雄安新區（qū）與北（běi）京（jīng）中心城區之間)。此外（wài），發展城市（shì）群（qún）、都市圈並非城市功能在空間維度（dù）的簡（jiǎn）單重構，還涉及城市功能定位調整、產業結構和布局重組、人（rén）口空間分布（bù）變（biàn）化以及相應的人（rén）流、物流（liú）需求的變化，因此一方（fāng）麵交通基礎設施在空（kōng）間維度的層級短板將日益凸顯，另一方麵跨區域交（jiāo）通基礎設施與城市中心城區之間的界麵銜接，在（zài）設施連通、管理（lǐ）體製機製等方麵（miàn）均麵臨障礙。
1.3 政府主導模式難以持續
交通運輸作為準公（gōng）共品，長期過度依賴政府財政投資生產和提供，與充分（fèn）發揮市場在資源配置中決定性作用的戰略導向相左，存在政府失靈風（fēng）險，在當前經濟下行壓力加大、新技術新模式不斷湧現的背景下不可持續（xù）。具體（tǐ）來說（shuō）：
一方（fāng）麵，城（chéng）市（shì）交通基礎設施建（jiàn）設運營巨大投入使政府財政承壓。以軌道交通為例，近十年(2010—2019 年)全國城市市（shì）政公用設施建設固定資產投資中（zhōng）交通（tōng）領域投資(包括軌道（dào）交通和（hé）道路橋梁)占比長期維持高位(60%~70%)，其中軌道交通建設投資占比由（yóu）14%增至29%(見圖1)。截至2020 年底全國在建軌道交通線路裏程7 085.5 km，與現狀運營（yíng）裏程7969.7 km 基本相當，軌道交通仍處於大（dà）規模建設期，高昂的建設成本(2019 年國家（jiā）發展改革委批複鄭州、西安、成都（dōu）等3 市新（xīn）一（yī）輪軌道交通建設規劃的（de）平均每（měi）千米建設成本約7 億元)和隨客運量不斷（duàn）增加（jiā）的運營補貼(2020 年全國軌道交通單位人公裏運營成本0.74 元、運營收入0.48 元，總體處（chù）於入不敷出狀態，依賴政（zhèng）府補貼維持正常運營)導致未來一（yī）段時期內城市政府在軌道交通建設運營（yíng）方麵的財政（zhèng）支出將持續（xù）增大。
圖 1 城市交通領域基礎設施建設固定投資情況
另一方麵，政府主導下的交通基礎設（shè）施建設和服務與日趨多元化（huà）的市場需求之間存在脫節（jiē）。隨（suí）著（zhe）信息與通信技術的快速發展，傳統交（jiāo）通需求與供給之間的信息不對稱（chēng）壁壘正在逐漸被打破（pò），城市居民對出行品質的要（yào）求不斷提高，交通供給服務模式也在加速迭代轉型。這一（yī）過程中，市場（chǎng）對信息技術革命的反映更加靈（líng）敏，互聯網企業、汽（qì）車製造企業以及其他設備製造商正在（zài）主導智慧交通產業升級（jí）及場景應用（yòng），新型服務模式層出不窮、無人駕駛技術持續升級，新技術為民眾帶來美好預期和服務體驗升級的同時也暴露了政府管理模式存在的不足。
政府主導的交通基礎設施供給和服務管理模式轉型（xíng）相對滯（zhì）後，傳統基礎設施和服務智慧（huì）化程度不高、管理法規和政策難以適應新服務模式特點等問題正在掣肘（zhǒu）交通領域改（gǎi）革創新。
1.4 不確定性風險考驗係統韌性
城市交通（tōng）發展麵（miàn）臨來自係統外部和（hé）內部雙重不確定性。一方麵交通發展外部環境不斷變化，來自自然環境和社會（huì）經濟的不（bú）確定因素增多，凸顯了交通係統在暢通城市基本人（rén）員和物資流通環（huán）節中的重要作用與不足。例（lì）如新冠肺炎疫情爆（bào）發對城市運轉帶來巨大影響，城市（shì）交通運（yùn）行模式迎來（lái）前所未有的挑戰，為保障（zhàng）公（gōng）共安全降（jiàng）低人員密度，公共交通載運工具實施滿載率限製，與此同時城市居（jū）民選擇私人化交通方（fāng）式的意願顯著提高。相比於公共（gòng）交通，疫情期間小客（kè）車（chē）運輸量（liàng）受到的影響（xiǎng）更（gèng）小，疫情穩定後恢複也更快。盡管疫情期間步行和非（fēi）機動車出行同樣受到青睞，但受出（chū）行時間和速度限製，在城市交通尤其是通勤出行中發揮的作用有限，大力提升綠（lǜ）色出行比例（lì）的（de）進程受到阻滯（zhì）(2020 年北京市綠（lǜ）色出行比例由2019 年底的74.1%下降至73.1%，打破了此前保持的增長態勢（shì）)。城市居（jū）民對私人（rén）化交通方式的依（yī）賴，與公共交通優先導向（xiàng）存在衝突，未來一段時間疫情防控常態化以及其他（tā）未知（zhī）風險對城市交通係統韌性提出更（gèng）高要求，同時也為城市繼續推進公共交通優先發展帶來不（bú）確定性。
另一（yī）方麵，城市交通係統（tǒng）內部非線性、非加和效應決定了不確定（dìng）性為其固有屬性，在多（duō）重因素（sù）的共（gòng）同作（zuò）用下，交通係統發展的結果往（wǎng）往與主觀規劃意圖之間存在偏差。例如持續的基礎設施投資並不意味（wèi）著持續的客流規模增長，在人口（kǒu）規模（mó）相對穩定的前（qián）提下，北上廣（guǎng）深等（děng）城市單位交通領域固定（dìng）資產建設（shè）投資所轉化的公共交通客運（yùn）量(含軌道交通（tōng）和公共汽（qì）車)增量呈（chéng）現下降趨勢（shì）。發展的不確定性不僅要求城市交通規劃具備場景適用性和靈活性，也對係統狀態的實（shí）時感知、自我甄別和自（zì）主修複能力提出更高要求。
圖 2 交通領域固定資產投資獲得的公共交通客運（yùn）量增（zēng）長水平
2.1 堅（jiān）持綠色交通優先戰略導向（xiàng）
優先（xiān）發展公共交通的戰略思想早在20 世紀60 年代被歐美國家提出並逐步傳播開來。中國於1995 年在中國城市發展戰略《北京（jīng）宣言》中首次明確提出製定發展大容量公共交通戰略的行動計劃，在公交優先（xiān）發展方麵取得共識12。縱觀公交優先戰略的發展曆程（chéng），不難看出（chū）其初衷是（shì）在資源環境條件（jiàn）約束背景（jǐng）下更加高效、經濟、公平地為城市居民提供基本出行（háng）服務保障。盡管新冠肺炎疫情在（zài）一定程（chéng）度上激發了城市居民對私人化交（jiāo）通方式（shì）的選擇意願，但城市交通發展的（de）資源環境條件約束並沒（méi）有改變，因此堅持公交優（yōu）先發展的戰略方向也不（bú）應改（gǎi）變。
從（cóng）“十（shí）三五”時期開始，部分城市將公交優先發展理念進行了拓展延（yán）伸，用綠色出行比例代替公共交通出行比例評價（jià）城市交通發展狀況，在鼓勵公共交通優先發（fā）展的同時強調改善非機動交通方式。新冠肺炎疫情（qíng）影響（xiǎng）下，盡管公共交通方式受到衝擊，非機動交通方式卻因其私人（rén）化（huà）特征備受（shòu）青睞，尤其（qí）是自（zì）行車出行在疫情穩定後恢複勢頭強勁（jìn），對維持綠（lǜ）色出行總體水平至關重要（yào）。從這個角度看，以綠色交通優先（xiān）替代公（gōng）共交通優（yōu）先可以在保持戰略方向的同（tóng）時提升戰略韌性。
2.2 正確認識綠色出行比例指標
綠色出行比例指（zhǐ）標是反（fǎn）映綠色交通優先戰（zhàn）略的引導性指標，但並非評價交通係統發展優劣的唯一指標。以北京為例（lì），“十三五”初期北京市提出到2020 年中心城區綠色交通出行比例由70.4%提升至75%的規劃目標，並在2019 年之前實現了（le）年均提升（shēng）0.85 個百分點達到74.1%，較高的指標基數意味著未來增（zēng）長的空間已十分有限，這也是很多城市在“十（shí）四五”時期麵臨（lín）的發（fā）展（zhǎn）困局。從世界範圍看，北京、倫敦、紐約不約而同地將綠色出行比（bǐ）例遠期發展目標設定（dìng）為80%(實現年份（fèn）分（fèn）別為2035 年、2041 年和2050 年)，河北（běi）雄安新（xīn）區更是提出90%的發展目標，但不論取（qǔ）值如何都意味（wèi）著綠色出（chū）行比例存在“天花板”，難以實現持（chí）續增長。因此不應過分執著於提高（gāo）綠色出行比例指標值，而應堅持因城（chéng）施策，在落（luò）實綠色交通優先戰略的同時，強調（diào）建立更加合理的交通結構關係（xì），明確各交通子係統的合理定位。
綠（lǜ）色出行比例指標與交通領域綠色低碳發展存在概（gài）念錯位，在指標內涵上容易引起歧義、指向不明，例如電（diàn）動汽車是否屬於綠（lǜ）色交通（tōng）方式；此外，近年來不斷湧現諸如（rú）順風車、分時租賃汽車、定製公交等（děng）新型服務模式也遵循了節約集約利用運輸服務資源的理念，是否應算作綠色出（chū）行予以鼓勵有待明確。鑒於此，可將綠色（sè）出行比例指標按照資（zī）源集約利用和節（jiē）能（néng）環（huán）保（bǎo）兩（liǎng）個（gè）維度做拆分，以集約化出行比例評價城市交通係統節約集約利用資源的情況，包含公共交通以及其他高承載（zǎi）或高利用率車輛(如出租汽車、共享合乘、高承載車輛等)；以（yǐ）節能環保出行比例評（píng）價城市交通低能耗、低排放出行情況，包含單位周轉量能耗或排（pái）放較低的出行方式(如步行、自（zì）行車（chē）、新能源汽車等)。
3.1 強化係統融合
交通是一（yī）個開（kāi）放的複雜巨係統，交通係統在不斷演進發展過程中同時存在規模（mó）效應（yīng）和結構效應。“十四五”時期隨著（zhe）交通發展邊際效益降低，規模效應將逐步弱化（huà），而結構效應的作用將逐漸加強，城市交通發展不應再過分追求設施（shī）設備規模，需要更加重視係統融合與結構優化。對城（chéng）市交通係統而言，係統融合的內涵十分豐富，包括交通係統內外部之間以及交通係統內部不同空間範圍、不同交（jiāo）通方（fāng）式等所（suǒ）有存（cún）在交互界麵的係統要素之間。
交通係（xì）統內外融合需要建立交通與城市土地利用、社會經濟發展、資源環境等係統之間的良（liáng）性互動（dòng）反饋機製。將（jiāng）資源環境作為交通發展的硬約束，圍（wéi）繞碳達峰和（hé）碳中和目標（biāo），將綠色低碳理念貫（guàn）穿於基礎設施（shī）、載運工具、管理政策等各個環節；同時處理好城市與交（jiāo）通之間的（de）源流關係，將交通承載力作為城市發展約束（shù）條件，不斷尋求城市運行所產生交通需求與交通係統供給（gěi）之間的動態適配，以軌道交通站城融合和交通樞紐周邊一體化開發作為切入點，從規劃、建（jiàn）設（shè）、運營、管理等環節理順城市與交通協同發展機製。
1）跨空間融合體。
一是打破空間邊界約束，加強城市群、都（dōu）市圈、中心城區（qū）、新城等不同空（kōng）間區域交通設施互聯互通，通過完善運營（yíng）服務網絡、財稅補貼機（jī）製等（děng）推動交通服務跨界延伸，淡化空間邊界對交通（tōng）全時段、全過程服務（wù）的阻滯影響（xiǎng）。二是強化通道資源統籌，城際之間通（tōng）過線路共構（gòu）或並行、複線化等措施加強交通通道資（zī）源的立體化複（fù）合化利用，提高通道資源利用效率的同時減少對國土空間的無序分割（gē）；城市內部按照人本位理念重塑街道空間，轉變小汽車導向的路權分配模式，保障步行、自行車（chē）通行權（quán），結合城市發展特點兼顧（gù）電動自行（háng）車、快遞三輪車等特殊（shū）車（chē）輛通（tōng）行需求，同時促進街道（dào）空（kōng）間內交通出行空間與兩（liǎng）側建築退（tuì）線及立麵空間的一體化設計。三是加強樞紐節點一體化，交通樞紐換乘（chéng）不（bú）便已逐漸成為影響交通網絡效（xiào）能的瓶（píng）頸，未來應重視交通樞紐建設（shè）對係統融合的關鍵（jiàn）作用，通過一（yī）體化規（guī）劃（huá）設計與運（yùn）營管理壓縮換乘時間、提高換（huàn）乘便利性。四是充分認識空間差異性，交通係統的複雜（zá）性決定了不同空間範圍內發展著力點及目標的差異性，“一（yī）刀切”的規劃目標將（jiāng）無法適應未來城市（shì）交通（tōng）發展，應將總體目標在不同空間範圍內進行差異化分解，實現不同空（kōng）間範圍發（fā）展目標與總體（tǐ）目標的有機統一，以落實精準施策。
2）跨方（fāng）式融合。
不應在發展單一交通方式上過分（fèn）著力，而忽視各交通方式間（jiān）的協同效應。應重新審視各交通方（fāng）式功能定位，將發展重點由追求綠色出行比例總體提升（shēng）向實現綠（lǜ）色出行方式之間結構優化轉變。在軌道交通大規模（mó）發展和（hé）公共汽車客運量下（xià）降（jiàng）的背景下，處理好軌道交通與公共汽車交通的關係，不再（zài）單獨製定軌道（dào）交通或公共汽車交通發展策略，而是圍繞（rào）提升公共交通服務品質和效率的統一目標，逐步形成以（yǐ）軌道（dào）交通為主體和骨幹，以公共汽車交通（tōng）為基礎和（hé）補充的（de）公共交通體（tǐ）係，充分發揮各自在運行速度、可靠性（xìng）、服務可達性等方麵的差異化優勢（shì），通過接駁線路優化、運營（yíng）及到（dào）站時間匹配、樞紐場站建設、換乘票價（jià）優惠等一係列措（cuò）施（shī）發揮二者協同效應，共同提升公共交通（tōng）服務吸引力。
3.2 實施創新驅動
改革創新（xīn）是發展的根本動力，在資源環（huán）境約束、人口結構變（biàn）化、人力成本上升、資金壓力增（zēng）大的背景下，城市交通發展應（yīng）逐漸擺脫對要素投入的過度依賴，逐漸轉向依靠創新驅動發展。“十四五”時期（qī）城市交通領域改革創新應重點關注技術創新、供給服務模式創新和運行機製創新三個方麵。
1）技（jì）術創新。
盡管自20 世紀90 年代“智能交通”概念出現，交通領域即已開（kāi）始不斷迭代升級（jí）的技術變革之路，實現了由簡單數據（jù）采集分析向數據集成、智能網聯設備階段的（de）演變，但仍然存在基（jī）礎設施智能化水平偏低、數據信息標準化程度不足、智（zhì）慧應用場（chǎng）景單一等諸多（duō）問（wèn）題。在（zài）以寬帶移動互聯（lián）網（wǎng）、雲計算、物聯網、大數據、高性能計算（suàn）、移動智能終端等為代（dài）表的新一代信息技（jì）術變（biàn）革加持下，“十四五”時期，智慧賦能、數字轉型將成（chéng）為交通領域發展的鮮明特征，智慧交通將向全方（fāng）位監測感知、實時動態模擬與決策分析、精準管控和信息服務等方向發展。值得注意的是，交通領域技術（shù）創新長期依（yī）賴技術研發和裝備製造（zào）企業等市場力量主導，與（yǔ）交通發展戰略（luè）之間存在錯位（wèi），例（lì）如汽車製造企業主導的無人駕（jià）駛技術研發在提升主動（dòng）安全性的同時，更多地從企業利潤角度出發著眼於提高機動車的利用率，與（yǔ）資源（yuán）環境約束下的交通集約化發展戰略導向相悖；又如裝備製造企業熱衷於新型有軌電車研發，但尚（shàng）未（wèi）解決（jué）有軌道電車製式受非獨立路權、道路交叉口、發車間隔等因素（sù）限製而實（shí）際（jì）運量不高的（de）問題，從城市交通戰略角度（dù）發展有軌電車的必要性尚存爭議。因此如何在技術創新與發展戰略（luè）之間尋求平衡點，在交通技術創新中發揮政府（fǔ）在戰略和政策製定中的效能，將是“十四五”時期麵臨的重（chóng）要課題。
2）模式創新（xīn）。
交通服務供給與出（chū）行需求之間的關（guān）係將發生變化，一方麵在新冠肺炎疫情影響（xiǎng）下城市預約文（wén）化逐漸興起（qǐ），醫院預約就診、公園景區預約購票（piào）、地鐵預（yù）約進站等舉措使（shǐ）出行（háng）需求變得可預知也更易調控；另一方（fāng）麵（miàn），隨著出行需求信息更加（jiā）清晰化以及人民群眾出行需求更加個性化（huà）、差異化，交通供給服務模（mó）式也將逐漸由（yóu）需求追隨供給向供給響應需求（qiú）轉變，通過多（duō）層級基礎（chǔ）設施網絡、更（gèng）加靈活的調度（dù）組織，實現服務品質差異（yì）化，滿足不同類型出行者需求的同時實現對出行需求（qiú）的實時（shí）動態響應。交通（tōng）供給與需求（qiú）之間將形成（chéng）需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平（píng）衡。此外，交通服務供給模式創新也將在一定程度上促進技術變革，例如為實現更加精細（xì）化的出行（háng）行為特征分析，交通模型內核將逐漸由基於出行建模(Tripbased)向基（jī）於活動建模（mó）(Activity-based)轉變；又如在國內外城市積極構建的麵向出行服（fú）務一體化(Mobility as a Service, MaaS)平（píng）台中，出行者決策過程須由點對點出行計劃逐漸向多時段（duàn）、多（duō）節點、多方式全過程出行安（ān）排轉變，提供更加定製化的出（chū）行服務。
3）機（jī）製創新。
在交通基礎設施大規模建設與政（zhèng）府財（cái）政投資（zī）壓力（lì）增大背景下，交通投融資機製改革將進入深（shēn）水區。城市交通服務具有準公共（gòng）品屬（shǔ）性，應兼（jiān）顧政府和市場在（zài）交通服務供（gòng）給中的作用，堅（jiān）持市場化、產業化的改（gǎi）革（gé）方向（xiàng）。在交通建設項目自身無法實現財務可持續（xù）、對社會（huì）資本吸引力不足的情況下，應從交通與城市互動關係角（jiǎo）度出發，更（gèng）加注（zhù）重交通正外部性的利用，完善土（tǔ）地溢價回收和反哺交通發展建設、土地分層（céng）確權與出（chū）讓、交通（tōng）行業建設運營全生命周期定價等相關（guān）政策（cè）機製，拓展交（jiāo）通（tōng）發展（zhǎn）建設（shè）投資來源，提升可持續發展能力。
3.3 補齊發展短板
黨的十九大報告明確（què）提出打造共建共（gòng）治共享的社（shè）會治（zhì）理格局，城市交通發（fā）展如（rú）何體現社會公平原則（zé）以（yǐ）及共（gòng）享發展成果將成為下一階段發展的核（hé）心問題之（zhī）一。“十四五”時期城市交通應在關注總體發展水平提升的（de）同時更加（jiā）關注補齊發展短板，發展著力點（diǎn）應由（yóu）滿足大多數人出行需求向改（gǎi）善（shàn）少數群體出（chū）行傾斜，避免因發展不平衡產生木桶效應，從而影響（xiǎng）社會治理總體效能（néng）。當前城（chéng）市（shì）交通亟須（xū）補齊兩方麵的發展短板（bǎn），即層級結構短板和出行效率短板。
1）層級結構短板。
隨著通勤（qín）空間尺度不斷擴大（dà），當前以地鐵製式為（wéi）主體(國內城市已運營軌道交通裏程中地鐵製式占（zhàn）比78.8%，在建線路中地鐵製式占比同樣高達83.3%)的城市軌道交通係統（tǒng）已難以支（zhī）撐城市長距離快速化通勤需求，直接（jiē）服務城（chéng）市中（zhōng）心30~50 km 半徑的市域(郊（jiāo）)鐵路層級尚未形成（chéng），導致軌道交通出現層級短板。因此“十四五”時期軌道交通規劃與建設審批應在兼顧加密城市建成區（qū）軌道交通線網的基礎（chǔ）上向市域快（kuài）軌製式傾斜（xié），加速形成軌道交通快線網絡，適（shì）應城市（shì）空間尺度拓展需要。
城市（shì）道路網結構不合理，決定路網可達性、連通性的低等級道路裏程偏低，尚未實現由車本位“大街區、寬馬路”向人本位（wèi）“窄馬路、密（mì）路（lù）網”的（de）轉變。全國36 個主要城市平均（jun1）路網密度為6.1 km/km2，僅3 個城市(深圳、廈門、成都)達到中央（yāng）城市工作會議提出的8 km/km2 路網密度目標。路網層級短板（bǎn）導致的路網密度偏低，直接影響了公共交通服務（wù）的通達（dá）性以及（jí）步行和自行車係統的便捷、連續、安全，成為阻礙綠色出行（háng）比例提升（shēng）的重要因素。相比之下（xià），倫敦、紐約等城市已將自行車網絡可達性作為城市交通發展的重要指標(見表1)，其背後需要高密度的道路網（wǎng）做支撐。隨著綠色發展和健康生活理念逐步深入（rù）人心（xīn），下一階段應從彌補道路網層級短板、提升路網密度入手，為促進綠色出行方式發展提供基礎保障。
2）出行效率短板。
這一短板集中體現在城市通勤效率偏低，極端通勤比例過高（gāo）。全國36 個主要城市45min 以內（nèi）通勤比例介於58%~90%，與之相對，60 min 以（yǐ）上極端通勤比例為（wéi）4%~26%。極端（duān）通勤群體（tǐ）並未享受到有效快速交通服（fú）務，同時（shí）過長的（de）通勤時間（jiān）或距（jù）離已成為引（yǐn）發係列社會問題的不穩定因素。作為城（chéng）市交通係統中實際平均出行速度（dù）最高的交通（tōng）方式，軌道交通並未實現有效服務（wù）覆蓋是導致通勤效（xiào）率偏低的重要因素之一。全國36 個主（zhǔ）要城市1 km 軌道交通覆蓋通（tōng）勤（qín）比例低於40%。以北（běi）京市（shì）為（wéi）例，盡管北京（jīng）城市軌道交通線網規模和客運量（liàng）均（jun1）居全國前列，但中心城區軌道（dào）交通出行比例(全方式)僅為14.7%，實（shí）際服務人口僅約300 萬~400萬人(約占常住人口18%)。為解（jiě）決（jué）軌道交通對城市功能覆蓋不足的問題，北京近（jìn）期發布的區級層麵中長期規劃中已將軌道交通站點覆蓋居住和就業人口比例作（zuò）為重要（yào）的發展指標(見表1)。當然，僅（jǐn）通過強化軌道交通服務覆蓋並不能從根本上（shàng）解（jiě）決極端通勤問題（tí），國內外城市已將提升45 min 通勤比例作為發展目標(見表1)，其實現路徑包括識別極端出行群體的（de）時空分布特征（zhēng），有針對性地提供快速化公共交通（tōng）服務。
表1 城市交通補齊發展短板相關規劃（huá）指標
3.4 注重存量優化
在經曆快速城鎮化階段後，城市交通係（xì）統已（yǐ）積累的了大量存量資源，隨著人口增速和城鎮化率增速（sù）逐漸放緩，在資源環（huán）境約束和高質量發展背景下，北（běi）京（jīng）、上海等超大城市已開啟減量提質發展模式，未來將有更多城市進入存量或減量發展階（jiē）段。相應地，未（wèi）來城市交通（tōng）規劃需要由注重規模（mó）擴（kuò）充的增量規（guī）劃逐漸轉向內涵提（tí）升的（de）存量規（guī）劃，甚至是減量規劃。盤活既有存量資源將是“十四五”時期城市交通發展的重要（yào）特征，並且存量資（zī）源不僅局限於通常意義（yì）上的土地（dì）資源，還包括交通係統內的基礎設施與載運工具。
1）基礎設（shè）施。
在交通基礎設施存量規模不斷擴大、增速（sù）放緩的背景下，存量設施的（de）有（yǒu）效利用和維護將逐漸成為未來交通基礎設施發展的重心。一方麵，應在不對既有設施進（jìn）行大規模改擴建的前提下，通過優化空間（jiān）分配、組織管理尋求設施利用效率最大化。例如北京市公交專用車道裏程已突破1 000 車道公裏，但（dàn）普遍存在使（shǐ）用利用效率（lǜ）不均衡的問題，如何在保障公共（gòng）汽車運行效率的同時通過細化使用時段、車型和臨時借道（dào）管理等提高公交專用車道網絡利用效率將是“十四五”時期亟須突破的課題。另一方麵（miàn），存（cún）量（liàng）設施的養護資（zī）金（jīn）投入（rù）隨設施規模的擴大而持續增加，與建設投資相比已無法忽視。應強（qiáng）化對存量基礎設施的資產管（guǎn）理，合理安排全生命周期資金使用計劃，以盡量低的成本確保基（jī）礎設施處於良好使用狀態。同時（shí）探（tàn）索通過（guò）資產證券化方式（shì）開展市場化融資，提高資產（chǎn）流動性，吸引社會資本以不同方式（shì）參與存量基礎設施（shī）改造提升。
2）載運工具。
據公安部統計，截（jié）至2021 年（nián）3 月全國機動車保有量已達3.78 億輛，其中72 個城（chéng）市汽車保有量超過100 萬輛，16 個城市超過300 萬輛(北京超過600 萬輛，成都、重慶超過500萬輛，蘇（sū）州、上海、鄭州（zhōu）超過400 萬（wàn）輛)。龐大的機動車保（bǎo）有量基數占用了大量的城市空間資源、引發停（tíng）車（chē）供需（xū）矛盾難題，但機動車的利用效（xiào）率並不高(例如2019 年北（běi）京私人小汽（qì）車平均出車率為74.4%)。為抑製機動車數量過快增長而出台的限（xiàn）購政策，僅著眼於增量控製，一（yī）定程度（dù）誘增了購車潛在需求，在增加社會輿論風險的同時並沒有解決存量的問題（tí）。此外，《中（zhōng）共中央關於製定國民（mín）經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出“推動汽車（chē）等（děng）消費品由購買管（guǎn）理向使用管（guǎn）理轉（zhuǎn）變”，“加快壯大新能源（yuán）汽（qì）車產業”。隨著國家層麵對於汽車消費和新能源汽車推廣的發展導向逐漸清晰，限購政策麵臨（lín）調整，並且車輛能源結構（gòu）優化（huà）也無法僅通過增量實現。“十四五”時期亟須出台盤活機動車存量相關政（zhèng）策，包括促進存（cún）量機動車流（liú）轉和共享以降低持有需求、完善存量機動車退出機製、鼓勵私人機動車能源結構更（gèng）新等。
